T112-16 Regímenes pensionales en materia de invalidez,

La honorable corte constitucional en sentencia T112-16 hizo un recuento sobre los Regímenes pensiónales en materia de invalidez, su tránsito legislativo y la aplicación del principio constitucional de la condición más beneficiosa. La seguridad social, consagrada expresamente en el artículo 48 de la Constitución Política, ha sido singularizada por la misma Carta y entendida por esta Corporación bajo una doble configuración jurídica, como derecho irrenunciable que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional, y como servicio público de carácter obligatorio y esencial a cargo del Estado, que debe prestarse bajo su dirección, coordinación y control, y con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. En atención a aquel mandato constitucional, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado que el derecho fundamental a la seguridad social se encuentra definido como aquel “conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y sus familias, las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano.” Con el propósito de materializar ese conjunto de medidas a cargo del Estado, en ejercicio de la competencia atribuida por el mismo constituyente al legislador, el Congreso organizó el Sistema General de Seguridad Social contenido en la Ley 100 de 1993, así como otros Subsistemas y regímenes especiales, con participación del gobierno nacional, para responder al mismo objetivo de atender eficiente y oportunamente las contingencias a que puedan estar expuestos ciertos grupos de personas por una eventual afectación de su estado de salud —física o mental— o de su capacidad económica. Lo anterior, comoquiera que el Estado, como responsable de velar por la garantía de la seguridad social, debe prevenir y combatir las calamidades que, por causa de la vejez, el desempleo, las cargas familiares o una enfermedad o incapacidad, generen desventajas a diversos sectores, grupos o personas de la colectividad, prestándoles asistencia y protección. La institución de dicha tarea encuentra además soporte en los artículos 13 y 47 de la Constitución Política, que le imponen al Estado la obligación de proteger especialmente a aquellas personas que por sus condiciones económicas, físicas o mentales, se hallan en situación de manifiesta vulnerabilidad, con miras a hacer efectivo el postulado de justicia distributiva y el principio de igualdad material como agente de garantía general y particular para hacer efectivos los derechos fundamentales de los asociados. Dentro de un orden amplio de las contingencias contempladas por el sistema, estas pueden clasificarse en tres grandes grupos: las derivadas de la vejez, la muerte y la invalidez. Respecto de las últimas, las personas que deben afrontar contingencias relacionadas con la pérdida de su capacidad laboral de origen común o profesional, el Sistema General Integral de Seguridad Social ha previsto un conjunto de prestaciones de tipo asistencial y económico, de diversa naturaleza. En relación con las primeras, han sido contemplados servicios médicos, quirúrgicos, terapéuticos o farmacéuticos; así como prótesis y órtesis, incluyendo su reparación y reposición en casos de deterioro, la rehabilitación física y profesional y gastos de traslado para la prestación de estos servicios. Sobre las segundas, el sistema ha dispuesto beneficios como el subsidio por incapacidad temporal, la indemnización por incapacidad permanente parcial y la pensión de invalidez. Particularmente, en relación con la pensión de invalidez, ha de precisarse que este no fue un asunto novedoso para el legislador de 1993, pues ya desde decretos como el 3041 de 1966 se había contemplado que tendrían derecho a tal prestación aquellos asegurados que se encontraran en situación de invalidez y hubieran cotizado 150 semanas dentro de los seis años anteriores a la invalidez, siempre que de las mismas correspondieran a los últimos tres años. Asimismo, el Decreto 758 de 1990, modificando lo anterior, estableció que serían beneficiarios de tal derecho pensional aquellos que, siendo “inválidos”, hubieran cotizado 150 semanas dentro de los seis años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o 300 semanas, en cualquier época, con anterioridad a dicho estado. Años después, se introdujo el Sistema General de Seguridad Social, tal como se señaló párrafos arriba, y a través del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, se fijaron los requisitos para acceder a la pensión de invalidez. Esta vez, el afiliado podía procurar la misma, siempre que (i) se encontrará cotizando al régimen y hubiere aportado por lo menos 26 semanas al momento de producirse el estado de invalidez; (ii) que, habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produjere el estado de invalidez. Tras mantenerse vigente por casi una década, tal disposición fue modificada por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que prescribió que los requisitos para obtener el reconocimiento prestacional serían 50 semanas cotizadas dentro de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, tratándose de una enfermedad, o del hecho causante de la misma, si se trataba de un accidente. Adicionalmente, esta nueva disposición introdujo un componente de fidelidad al sistema, que más tarde sería declarado inexequible por esta Corporación. Como consecuencia de estos tránsitos legislativos, especialmente el de la versión original de la Ley 100 de 1993 a la Ley 860 de 2003, distintas Salas de Revisión de esta Corporación sostuvieron que el requisito de las 50 semanas resultaba ampliamente regresivo y desfavorable en relación con el anterior, que únicamente exigía 26 semanas. Por tal motivo, en varias providencias se aplicó la excepción de inconstitucionalidad sobre el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y se acogieron las normas previas más favorables. Sin embargo, el artículo 1° de la Ley 860 de 2003, modificatorio del 39 de la Ley 100 de 1993, fue posteriormente declarado exequible mediante Sentencia C-428 de 2009. “Allí, la Corte explicó y respaldó las razones que habían llevado al legislador a alterar los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, aumentando el número de semanas de cotización de veintiséis (26) a cincuenta (50). Del estudio de la exposición de motivos del proyecto de ley, encontró que el aumento obedecía a la necesidad de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional mediante la promoción indirecta de la cultura de la afiliación a la seguridad social y el control de los fraudes.” En efecto, “al analizar las disposiciones demandadas, la Corte encontró que el aumento de las semanas no implicaba una regresión en materia de exigibilidad de la pensión de invalidez, ya que el incremento venía acompañado de un mayor plazo para hacer valer las semanas, a saber, se había pasado de un (1) año a tres (3), su juicio, esto a los sectores de la población que carecían de un empleo permanente y que, bajo la redacción original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, habían quedado excluidos del beneficio de la pensión de invalidez.” Tras dicho pronunciamiento de la Sala Plena, la tesis de la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar el artículo 1° de la Ley 860 de 2003 por considerarlo regresivo, perdió toda eficacia. Sin embargo, ello no implicó que dicha disposición no pudiera ser válidamente inaplicada después de la Sentencia C-428 de 2009 por motivos diferentes a la progresividad, pues en este caso no había tenido lugar la cosa juzgada absoluta sino relativa en relación con el cargo de prohibición de retroceso en materia de derechos prestacionales. Este análisis ha permitido a lo largo de diversos pronunciamientos posteriores a la sentencia de constitucionalidad que este Tribunal inaplique el artículo 1° de la Ley 860 de 2003 en virtud de otros principios jurídicos de jerarquía constitucional como la condición más beneficiosa. La condición más beneficiosa es, a su vez, una de las expresiones singulares, junto con el principio de favorabilidad y el in dubio pro-operario, de una categoría más amplia en materia laboral, denominado principio protector. En efecto, este último se comporta como un correlato de los planos de desigualdad intrínseca en los que actúan las partes en una relación laboral y su propósito, en esencia, es procurar que tal relación, particularizada por la subordinación de una de ellas, se desarrolle en condiciones de justicia y equidad. Así, en virtud de las intensas transformaciones que experimentó el sistema de fuentes en el derecho laboral por cuenta de la expedición de la Constitución Política de 1991, el principio protector fue introducido a través de la dimensión de los mínimos fundamentales del estatuto del trabajo en el artículo 53 Superior y con él el de la condición más beneficiosa, así como otros en materia de favorabilidad. Estos mínimos fundamentales están destinados a solucionar fenómenos jurídicos diversos y con una identidad y alcance singular, especialmente, en lo que hace al tema de pensiones, una zona jurídica en la que abundan los debates por la protección de los derechos adquiridos, así como de las aspiraciones legítimas de los trabajadores o afiliados a la seguridad social. En efecto, el principio de la condición más beneficiosa está encaminado a proteger las expectativas legítimas de quienes, estando próximos a reunir los requisitos de reconocimiento pensional, se ven sujetos a tránsitos normativos que pueden llegar a afectar las aspiraciones que tenían de pensionarse con exigencias más benignas. En otras palabras, la condición más beneficiosa está llamada a operar en aquellos eventos en los que “(…) se identific una sucesión de normas, en donde la preceptiva derogada del ordenamiento recobra vigencia para así mantener el tratamiento obtenido de su aplicación por conducir a un escenario mucho más beneficioso para el trabajador que aquel que resultaría de emplear la regulación legal que la sustituyó”. Y aunque la protección de tales expectativas corresponde, en principio, al legislador a través de la adopción de regímenes de transición, en materia de pensión de invalidez, así como de sobrevivientes, se omitió la consagración de tales dispositivos de amparo ante eventuales tránsitos normativos, motivo por el que la jurisprudencia constitucional y ordinaria han recurrido al criterio hermenéutico de la condición más beneficiosa para determinar si una persona tiene derecho a acceder a la prestación pensional a partir del cumplimiento de los requisitos consagrados en una norma anterior y derogada, teniendo en cuenta que no puede acceder a la prestación pensional a la luz de la legislación vigente. La aplicabilidad de dicho principio en materia de pensión de invalidez se sujeta a la concurrencia de una serie de presupuestos, “(…) siendo el primero que se presente (i) una sucesión normativa, es decir, que haya un tránsito legislativo y que esas (ii) varias normas hayan sido aplicables al afiliado durante su vinculación al sistema de pensiones. Pero, además, es forzoso que, bajo el imperio de la normatividad de la cual se depreca su aplicación, (iii) se hayan logrado completar los presupuestos para dejar causado el derecho reclamado.” En relación con la interpretación de este último presupuesto, se ha aceptado unánimemente que es en relación con la densidad de aportes que ello se exige, pues la estructuración de la invalidez es precisamente lo que ocurre fuera del amparo del régimen cuya aplicación se solicita. Aclarado esto, con respecto al requisito de la densidad, el máximo Tribunal de la Justicia Ordinaria ha construido posiciones jurisprudenciales recientes cuando se trata de aplicar dicho principio (condición más beneficiosa), específicamente, a casos de afiliados que cotizaron durante el tránsito legislativo entre la versión original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993 y disposiciones legales posteriores, como el artículo 1º de la Ley 860 de 2003. Veamos. En efecto, tal como se precisó, el artículo 39, en su versión original, contemplaba dos hipótesis en los literales a) y b) frente al asunto de la densidad de aportes. En relación con la interpretación del literal a), la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha sido uniforme en señalar que “dejar causado el derecho bajo el imperio de la normatividad anterior, es decir, la Ley 100 de 1993, y de la cual se depreca su aplicación” debe entenderse como que el cotizante activo al momento de la invalidez hubiera aportado 26 semanas en cualquier tiempo anterior a la entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003, es decir, antes del 29 de diciembre de 2003. Así por ejemplo, en sentencia del 3 de septiembre de 2014, dicha Sala, aunque no encontró acreditados los presupuestos pensiónales, sí señaló con claridad cómo debía interpretarse la exigencia del literal a) citado: “(…) de darse las condiciones necesarias para , (…) que en este caso lo artículo 39 de la Ley 100 de 1993, (…) que exigía para adquirir el derecho a la pensión, que se hubieren aportado 26 semanas en cualquier tiempo, si se encontrare cotizando al régimen en el momento que se estructuró la condición de inválido (…). , norma (…) fue descartada por el Tribunal, en tanto el actor y como se dejó sentado en un principio, no satisf las 26 semanas allí contempladas.” (Negrita no original) Luego, mediante pronunciamientos posteriores, del 18 de marzo de 2015 y del 26 de agosto del mismo año, la Sala de Casación Laboral sí tuvo la oportunidad de reconocer el derecho pensional al encontrar acreditados los presupuestos del literal a), bajo la interpretación precedente. En el primero de los casos, advirtió que el afiliado, al momento de estructurársele “(…) la invalidez, (…) se mantuvo cotizando en todo el tiempo, que, atendiendo la jurisprudencia mayoritaria de Sala, en aplicación de los principios de progresividad y de condición más beneficiosa, que permit acudir a la norma precedente (Ley 100 de 1993, artículo 39), viable el otorgamiento pensional, dado que al momento de la contingencia se encontraba cotizando, de allí que satisfizo la exigencia del literal a),(…).” En el mismo sentido, el segundo pronunciamiento no casó la providencia de segunda instancia, señalando que “(…) si la decisión atacada estaba apoyada en la aplicación del literal a) del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, por virtud del principio de condición más beneficiosa, el Tribunal tampoco p haber incurrido en el segundo error de hecho, en la medida en que, de acuerdo con la historia laboral (…), el actor tenía más de 26 semanas cotizadas con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003 (…)” Ya respecto de la interpretación del literal b) del artículo 39 citado, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia se ha expresado de forma más fluctuante, puesto que le ha exigido al cotizante inactivo, en algunas ocasiones, 26 semanas en el año anterior a la estructuración de la invalidez y, en otras, también se las ha exigido en relación con la fecha del tránsito legislativo, a manera de doble cotización. Así como la Corte Suprema de Justicia, esta Corporación, en virtud del principio de la condición más beneficiosa, también ha otorgado una protección especial a aquellos que han dejado causado su derecho pensional bajo el imperio de una normatividad anterior- densidad de aportes- pero cuya pérdida de capacidad laboral ha ocurrido en vigencia de un régimen distinto. De hecho, el amparo desarrollado por la jurisprudencia constitucional ha sido más amplio que el establecido en los pronunciamientos de la jurisdicción ordinaria, pues distintas Salas de Revisión de este Tribunal no solo han garantizado el empleo de la condición más beneficiosa en relación con regímenes inmediatamente anteriores al de la ocurrencia del siniestro, sino que además han permitido la aplicación de normatividades remotas en virtud del mismo principio. Así, por ejemplo, este Tribunal ha protegido el derecho a la seguridad social de quienes, pese a no haber cumplido con las exigencias de cotización del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 ni con las del artículo 39 de la versión original de la Ley 100 de 1993 aunque la invalidez se estructurase bajo la vigencia del primero, sí lograron cotizar las 300 semanas requeridas por el Acuerdo 049 de 1990 mientras este se mantuvo en vigor, un régimen, en efecto, de mayor antecedente y mediato en relación con la Ley 860 de 2003. Descarga la providencia aquí T112-16